영국이 ‘원조’를 빌미로 제2의 제국을 건설한 방법
20세기에 유럽 제국이 무너지면서 수세기 동안 세계를 지배해 온 권력 구조는 재협상의 대상이 되었습니다. 그러나 민주주의의 부활 대신 등장한 것은 조용한 쿠데타, 즉 글로벌 기업 권력의 거침없는 부상이었습니다.
영국 정부는 오랫동안 원조 예산을 전 세계 빈곤층에 대한 선의의 선물로 제시해 왔습니다. 하지만 실상은 공식적인 제국이 무너지면서 기업의 이익을 유지하고 확장하기 위한 영국의 분투에서 비롯된 것입니다.
다음은 사일런트 쿠데타(Silent Coup: How Corporations Overthrew Democracy)에서 발췌한 내용입니다: 기업은 어떻게 민주주의를 전복시켰는가’를 지난달 블룸스버리 아카데믹(Bloomsbury Academic.)에서 출간했습니다.
여름 음악 페스티벌로 향하는 많은 동료들처럼 저희도 새벽에 일어나 런던에서 기차를 탔습니다. 수천 명의 사람들이 모이는 행사로 가는 길이었습니다. 특히 한 공연을 보러 가는데 무대와 가까운 좋은 좌석을 구할 수 있을지 걱정이 되었습니다.
하지만 우리가 가는 곳은 2014 국제 비즈니스 페스티벌이 열리는 리버풀 북쪽이었기 때문에 진흙탕과 우물은 없었습니다. 당시 데이비드 캐머런 총리의 보수당 정부는 이 행사를 “1951년 이후 영국에서 가장 중요한 국제 무역 및 상업 쇼케이스”라고 홍보했습니다.
캐머런 총리는 “기업들이 새로운 국제 상업 파트너십을 구축할 수 있는 탁월한 기회”가 될 것이라고 말했습니다. 그는 “리버풀보다 더 적합한 개최지는 없을 것”이라며 “리버풀은 산업혁명을 통해 영국에 힘을 실어준 도시”라고 덧붙였습니다.
19세기에 리버풀은 산업과 국제 무역의 핵심 거점이었고, 한동안 리버풀의 부는 런던에 버금갈 정도였으니까요. 하지만 이 도시의 번영의 대부분은 역사상 가장 비난받는 노예제도에 의해 주도되었습니다. 18세기 동안 약 150만 명의 아프리카인을 대서양을 건너는 선박으로 수송했습니다. 수십 년 동안 노예무역은 리버풀 무역의 30~50%를 차지했습니다.
조직적인 야만 행위였죠. 국제적인 ‘삼각 무역’은 영국 공장에서 섬유와 총기 같은 상품을 아프리카로, 노예를 미국과 카리브해로, 설탕, 면화, 럼주를 유럽으로 운송했습니다. 이 무역의 ‘기회’에 대응하기 위해 은행과 산업이 우후죽순처럼 생겨났고, 리버풀은 호황을 누렸습니다.
이러한 역사는 리버풀의 거리 이름에도 고스란히 남아 있습니다. 비틀즈에 의해 유명해진 페니 레인(Penny Lane)은 저명한 노예 상인 제임스 페니의 이름을 딴 것으로 알려져 있습니다. 다른 거리들은 노예제 폐지론자들의 이름을 따서 명명되었습니다. 리버풀의 유서 깊은 부두 옆에 복원된 창고에는 현재 국제 노예 박물관이 있습니다. 기차가 리버풀에 도착한 후 최대한 빨리 이동한 곳입니다.
목적지인 쿠나드 빌딩은 제1차 세계대전 당시 고급 여객 증기선으로 엘리트들을 바다로 수송하던 회사의 본사로 지어졌어요. 이탈리아의 궁전을 본떠 지은 이 건물은 토스카나에서 수입한 대리석으로 완성되었습니다.
도와드리겠습니다.
국제 비즈니스 페스티벌의 다중 프로그램에는 해운부터 교육에 이르기까지 특정 분야의 기업과 그리고 특정 세계 지역으로 진출하고자 하는 기업가들을 위한 세션이 마련되어 있었습니다. 우리가 참석하기로 한 세션을 포함해 많은 행사가 영국 정부 관계자들이 주최했습니다.
저희는 시대적 디테일과 아치형 천장이 있는 역사적인 연회장으로 들어섰습니다. 비즈니스 정장을 입은 남성들이 깨끗한 흰색 식탁보가 깔린 원형 테이블에 앉아 있었습니다. 우리는 빈 자리 두 개를 발견하고 앉아서 미소를 지었습니다. 우리 테이블은 무대와 정말 가까웠습니다.
곧 연단에 등장한 남자에게 “얼마죠?”라고 물었습니다.
그는 자신의 질문에 대답하면서 “700억 달러에서 1,000억 달러 규모의 사업”이 있다고 말했고, 방에 있던 사람들 중 일부는 박수를 보냈습니다. 그는 웃었습니다.
그가 말한 금액은 전 세계 사이버 보안 또는 잡지 출판 시장의 추정 규모와 맞먹는 막대한 규모였습니다. 하지만 이 행사는 사람들이 거의 들어본 적 없는 거래에 초점을 맞추고 있었습니다.
무대에 오른 사람은 나이젤 피터스(Nigel Peters)였습니다. 그는 당시 영국 기업들이 세계 최빈국을 돕기 위해 공적 자금으로 지원되는 계약을 수주할 수 있도록 돕기 위해 설립된 원조 자금 지원 비즈니스 서비스라는 잘 알려지지 않은 정부 부서의 책임자였습니다.
“개발 및 인도주의적 지원 사업은 중요한 사업이며, 우리는 여러분이 그 중 일부를 수주할 수 있도록 돕기 위해 여기에 있습니다.” 그는 유엔 기구, 세계은행, 미국 및 영국 정부 부처 등 다양한 기관의 이름이 적힌 슬라이드가 투사된 스크린 옆에 서서 회의실에 들어섰습니다.
“원조 자금이 지원되는 비즈니스의 세계에 오신 것을 환영합니다.”라고 그는 환하게 웃었습니다.
“우리는 평화 유지, 기근 구호, 재난 구호, 긴급 구호 등 유엔이 하는 일과 관련하여 많은 비즈니스 기회를 보고 있습니다.”라고 피터스는 예를 들며 설명했습니다: “오늘날 난민 캠프가 있는 시리아와 이라크 같은 나라에서 볼 수 있는 기근과 재난 구호, 그리고 자연재해와 관련된 제품 분야에서 여러분에게 좋은 기회가 많이 있을 것으로 보입니다.”
주변 사람들이 다시 박수를 보냈습니다. 많은 사람들의 죽음과 난민을 수반하는 이러한 위기가 오히려 기분을 좋게 하는 이유처럼 보인다는 점이 놀라웠습니다.
‘기분 좋은 요인’
그의 동료인 엘리너 바하도 무대에 오를 때 밝은 표정을 지었습니다. 유엔 기구들이 가장 많이 모여 있는 제네바에서 근무하는 그녀는 영국 원조 기금 비즈니스 서비스의 ‘대사관’으로 소개되었습니다.
“왜 유엔 사업에 관심을 가져야 하나요? 요점이 뭐죠?” 그녀는 물었고 대답했습니다: “글쎄요, 기업 입장에서는 좋은 수출 시장이기 때문이죠”.
그녀는 이 업계에서 일하면서 얻을 수 있는 “확실한 ‘기분 좋은’ 요소”가 있지만 “아마도 가장 중요한 것은 돈을 확실히 받을 수 있다는 점일 것”이라며 “유엔은 예산이 이미 확보된 기업들만 사업을 진행하기 때문”이라고 말했습니다.
리버풀 여행 후 우리는 런던에서 다시 기차를 타고 유럽연합의 비공식 수도인 브뤼셀로 이동해 “네트워킹, 새로운 인맥 형성, 비즈니스의 주요 플랫폼”이라고 자처하는 AidEx(인도주의 관련 기술 박람회 및 컨퍼런스)에 참석했습니다.
대형 컨벤션 센터 안에는 수백 명의 정장 차림의 사람들이 전시 부스 주변에 몰려 있었고, 그중 일부는 와인 잔을 기울이고 있었습니다. 테이블 위에는 기업 브로셔와 로고가 새겨진 USB 키와 같은 물품이 놓여 있었습니다. 높은 천장에는 포드, 도요타, 폭스바겐 등 주요 자동차 회사의 배너가 걸려 있었습니다.
가판대의 기업 담당자들은 전 세계에서 연간 수십억 달러를 지출하는 비정부기구(NGO), USAID와 같은 정부 기관, 유엔 기구 등의 약어에서 상품과 서비스를 홍보했습니다. 방수포부터 사설 보안업체의 서비스까지 모든 종류의 제품이 판매되었습니다. 팝업 카페에서 참석자들은 소그룹으로 모여 전년도에 누가 어떤 사업을 수주했는지 비교하며 이야기를 나누었습니다.
AidEx는 행사 참가를 통해 기업들이 “브랜드 인지도를 높이고”, “새로운 리드를 창출하고”, “개인 홍보 서비스를 받는” 데 도움이 되었다고 말했습니다.
경쾌한 팝 사운드트랙과 함께 YouTube에 게시된 2분짜리 홍보 동영상이 그 요점을 잘 보여줍니다. “이 많은 제품을 어떻게 다 팔 수 있을까요?” 동영상에 등장하는 만화 캐릭터가 묻습니다. 그러자 다른 인물의 머리 위로 전구가 나타나면서 이렇게 제안합니다: “AidEx에 출품하면 어떨까요?” 만화 속 배송 상자가 화면에 쌓이면서 그는 이렇게 선언합니다: “이 모든 것을 사고 싶어 하는 바이어가 있을 겁니다!”
우리는 원조 지출의 공식적인 사명인 세계 빈곤 퇴치에 대해 많이 듣지 못했습니다. 런던으로 돌아오는 기차 안에서 원조 자금으로 운영되는 비즈니스의 세계가 왜 이렇게 잘 알려지지 않았을까 하는 의문이 들었습니다. 원조는 납세자의 돈이고 정치인들은 종종 이에 대해 이야기합니다. 그렇다면 왜 이 예산을 타깃으로 하는 기업들은 표면에 잘 드러나지 않았을까요?
원조의 현실
원조란 무엇인가요? ‘세계 최빈국을 돕기 위해 지원되는 돈’, 궁극적으로 비용을 부담하는 납세자들은 반복해서 듣게 되는 말입니다. 원조를 지지하는 사람과 비판하는 사람 모두 원조를 마치 부유한 나라에서 가난한 나라로 현금을 직접 이체하는 것처럼 이야기합니다.
예를 들어, 악명 높은 원조 비평가인 데일리 메일의 경우는 2014년 발렌타인 데이에 정부에 “영국 홍수 피해자들의 고통을 덜어주기 위해 해외 원조에 쓰이는 연간 110억 파운드 중 일부를 전용하라”고 촉구하는 청원을 시작했었습니다. 서명자 중 한 명인 글로스터셔(Gloucestershire) 출신의 소설가는 다음과 같이 말했습니다: “우리는 인도와 중국에 수백만 파운드를 원조하면서 우리 자신에게는 한 푼도 쓰지 않습니다. 말도 안 되는 일입니다.
원조 반대론자들은 영국이 매년 다른 나라에 많은 돈을 ‘주고’, ‘보내고’, 심지어 ‘쏟아 붓는’ 것은 잘못된 일이라는 주장을 제기했습니다. 원조 지지자들도 비슷한 표현을 사용하며 원조를 전 세계 부유층에서 빈곤층으로 부를 재분배하는 일종의 국제 사회보장 시스템으로 제시하는 듯했습니다. 정치인들도 특정 국가에 원조를 ‘제공’하겠다고 약속하면서 일상적으로 이를 수행했습니다.
그러나 리버풀과 브뤼셀에서 보았듯이 이보다 더 복잡한 문제가 있었으며, 이러한 예산의 수혜자는 기업들 중 하나였습니다.
사실 원조금 중 극히 일부만이 가난한 국가의 지방 정부나 단체에 직접 전달되었습니다. 그 대신, 대부분의 원조금은 계약업체와 하청업체의 사슬을 거쳐 전달되는 데 시간이 오래 걸렸습니다. 단순한 현금 송금과는 달리 기부자가 원조금을 약속할 때, 그 돈이 ‘지원 대상’인 국가에 전달된다는 보장이 없었습니다.
파리에 있는 부유한 국가들로 구성된 경제협력개발기구(OECD) 클럽의 감독 하에 어떤 지출이 공적개발원조(ODA, 공식적인 의미의 ‘원조’)로 간주될 수 있는지에 대한 서면 규칙이 있었습니다.
이러한 지출은 “개발도상국의 경제 발전과 복지 증진”을 주요 목표로 삼아야 했습니다. 규칙은 상세했지만, 기부자가 원조 예산을 예상치 못한 곳에 사용할 수 있도록 허용하기도 했습니다.
기부국 정부는 원조를 이자와 함께 갚아야 하는 대출로 ‘제공’할 수 있었고, 이를 통해 수익을 창출할 수 있었습니다. 새로운 현금 흐름이 아닌 취소되거나 일정이 변경된 부채일지라도 ‘부채 탕감’을 원조로 간주할 수 있습니다.
OECD 데이터에 따르면, 수백만 파운드의 영국 원조가 북한을 떠나지 않고 아프리카 관리들을 위한 군사 훈련이나 북한 관리들의 영국 ‘연구 방문’ 등에 쓰인 것으로 나타났습니다. 또한 영국은 수년 동안 전 식민지 장교들에 대한 연금 지급도 원조로 간주했는데, 2017년에만 200만 파운드의 비용이 지출되었습니다.
잘못된 의사 결정
‘예산 지원’은 가난한 나라 정부가 스스로 관리하고 지출할 수 있도록 직접 제공하는 원조의 전문 용어입니다. 2014년에는 95억 달러에 달했는데, 이는 그해 전 세계 원조 지출 총액(1,650억 달러)의 6%에도 미치지 못하는 금액이었습니다.
나머지 돈은 어떻게 되었을까요? 대부분은 국제기구, 비정부기구, 영리 계약업체 및 하청업체로 이루어진 네트워크를 통해 전달되었습니다. 이 자금의 대부분은 가난한 국가가 아닌 부유한 국가에 기반을 둔 회사로부터 물건이나 서비스를 구매하는 데 사용되었습니다.
앞서 리버풀과 브뤼셀에서 살펴본 비즈니스가 바로 여기에서 시작되었습니다. 이 업계의 기업들에게 인도주의적 위기는 기회로 보였고, 개발 원조는 안정적이고 신뢰할 수 있는 수익원으로 작용했습니다.
어떤 지출을 원조로 간주할 수 있는지에 대한 복잡한 규칙 때문에 원조금이 어떻게 쓰였는지 자세히 알지 못하면 두 원조금을 비교하기가 어려웠습니다. 하나는 가난한 정부에 직접 전달되었을 수 있습니다. 다른 하나는 상품이나 서비스를 제공하면서 이윤을 남기는 민간 계약업체에 전달되었을 수 있습니다.
그럼에도 불구하고 정치인들과 원조 비판자 및 지지자들은 모두 연간 국민총소득(GNI)의 0.7%를 원조에 지출해야 한다는 경우가 많았습니다. 1970년대 이후 국제 정상회의에서 반복적으로 기부자의 ‘관대함’을 공개적으로 측정하는 주요 기준이 되었습니다.
스웨덴, 노르웨이, 덴마크, 네덜란드는 1970년대에 이 목표를 달성했습니다. 룩셈부르크는 2000년에 그 뒤를 이었습니다. 그러나 영국은 2013년 총 대외 원조 예산이 114억 파운드에 달했을 때 G7 국가 중 유일하게 이를 달성했습니다. 2015년에는 이 목표를 법에 명시했습니다(2021년에는 코로나19의 경제적 영향을 이유로 이 지출을 GNI의 0.5%로 줄일 예정입니다).
일부 전문가들은 이 목표가 자의적이고 시대에 뒤떨어진 것이며, 개발도상국에 얼마나 많은 돈이 필요한지에 대한 오래된 계산에 근거한 것이라고 주장했습니다. 영국 의회의 국제개발 선정위원회는 지출 목표를 달성해야 한다는 압박은 어떤 일이 있어도 잘못된 의사결정을 초래할 수 있다고 경고했습니다.
그러나 0.7%에 대한 이러한 관심은 전체 예산 수치에만 집중한 나머지 이 돈이 어떻게 쓰이는지에 대한 세부 사항을 놓치기도 했습니다.
2015년에는 “영국의 무역 및 투자 기회를 강화”할 수 있는 해외 개발 프로젝트와 지출에 명시적으로 우선순위를 두는 새로운 영국 원조 전략이 발표될 예정입니다. ‘비즈니스 친화적인’ 법률을 제정하고 인프라에서 농업에 이르기까지 다양한 분야에 대한 민간 투자를 지원하는 프로젝트에 원조가 점점 더 많이 지출될 것입니다.
영리 기업이 원조 자금 지출에 참여하면서 원조 자금이 제대로 집행되는지 확인하기가 더 어려워진 것 같습니다. 정부 지침에 따르면 원조 사업에 대한 입찰에는 간접비, 급여, 이윤에 대한 내역이 포함되어야 합니다. 그러나 이러한 정보가 실제로 수집되었는지 여부는 공개되지 않았고 거의 밝혀지지 않았습니다.
마가렛과 마하티르
2013년 마가렛 대처가 사망했을 때, 그녀는 3백만 파운드가 넘는 납세자 비용으로 영예로운 장례식을 치렀습니다. 장례식은 불과 몇 년 전 런던 점령 시위대가 시위 캠프를 설치했던 세인트 폴 대성당에서 열렸습니다.
엘리자베스 2세 여왕은 장례식에 참석한 여러 유명 인사 중 한 명에 불과했습니다. 영국 대처와 비슷한 시기에 말레이시아 총리를 지낸 마하티르 빈 모하마드도 외국 초청자 중 한 명이었지만 재임 기간은 훨씬 더 길었습니다. 그는 2003년까지 권력을 유지하다가 2018년 93세의 나이로 다시 정권을 잡았습니다.
대처가 사망하기 1년 전, 전직 고위 공무원이 1990년대 페르가우 댐( Pergau Dam)의 무기 원조 스캔들에 대한 내부자 고발자인 그의 이름이 참석자 명단에서 눈에 띄었습니다. 이 스캔들로 인해 영국의 원조가 상업적 이해관계에서 벗어나 빈곤 감소에 초점을 맞추도록 하는 새로운 법이 제정되었습니다.
이 스캔들은 대처 정부와 마하티르 정부 간의 교류와 말레이시아 페르가우 강에 건설되는 새로운 수력 발전 댐에 대한 영국의 원조를 이용하여 수십 대의 군용기를 판매한 영국항공우주(이후 BAE 시스템으로 개명)를 비롯한 무기 회사들과의 계약을 ‘성사’시키는 데 사용되었다는 의혹에 관한 것입니다.
내부자 계정, 영국 대외 원조의 정치와 경제: 페르가우 댐 사건은 티모시 랭커스터(Timothy Lancaster) 경이 저술했습니다. 이 거래가 비밀리에 체결될 당시 재무부 공무원이었던 그는 상사에게 “장관들에게 공공 지출을 낭비를 초래할 수 있다”고 경고하는 비공개 메모를 보냈습니다.
이후 당시 원조 예산 담당 기관인 해외개발처(ODA) 상임 장관으로 취임했을 때도 그는 이 예산이 통과되지 않도록 조언했습니다.
랭커스터는 말레이시아가 에너지를 생산할 수 있는 더 저렴한 방법이 있다고 믿었기 때문에 원조 자금이 투입되는 이 프로젝트는 그 자체로 타당하지 않다고 생각했습니다. 그는 예산안에 서명하기 전에 공식적인 장관의 결정을 요구하는 이례적인 조치를 취하여 뭔가 잘못되었다는 신호를 보냈고, 결국 감사원과 주요 신문에서 이에 대한 일련의 조사를 촉발시켰습니다.
민영화의 신봉자
2012년 출간된 이 시기를 다룬 랭커스터의 책 표지에는 스캔들이 터지기 전, 스캔들의 중심에 있던 두 총리의 스냅샷이 실려 있습니다. 말레이시아의 마하티르는 회색 양복에 연보라색 넥타이를 매고 카메라를 똑바로 바라보고 있습니다. 그 옆에는 대처가 검은색 드레스를 입고 있습니다. 두 사람은 편안한 표정을 짓고 있으며, 두 사람 앞에 놓인 테이블에는 두 개의 찻잔이 우호적인 만남을 반영하듯 놓여 있습니다.
이 사진은 1985년 4월 대처가 10일간 아시아를 순방하던 중 마하티르를 만나 “자유 기업 체제의 장점과 세계 무역의 자유화”를 믿는다고 공개적으로 칭찬하면서 찍은 것입니다.
이는 1957년 영국 식민지였던 말레이시아가 독립한 이후 영국 총리의 첫 공식 방문이었습니다. 또한 마하티르와의 관계는 훗날 마거릿 대처가 “약간의 끈적끈적한 시작”이라고 표현할 정도로 순탄치 않았습니다. 마하티르는 명백한 ‘동방정책’을 채택했고, 그때부터 “꼭 필요한 경우에만” 영국 제품을 구매하겠다고 말하며 “비영국산에 대한 확실한 선호”를 드러냈습니다.
대처는 마하티르를 다시 끌어들이기 위해 쿠알라룸푸르로 향했습니다. 그녀는 쿠알라룸푸르에서 행한 연설에서 마하티르의 리더십에 대한 찬사를 쏟아냈습니다. 대처는 “총리님도 민영화와 국가 역할 축소에 헌신하고 있다는 사실을 알게 되어 기쁘다”고 말했습니다. “저는 총리님의 캐치프레이즈인 ‘말레이시아 주식회사’를 존경합니다.”.
그녀는 “많은 우리 기업들이 말레이시아와 더 많은 비즈니스를 하고 싶어하며, 특히 우리 기업의 모든 장점을 총리님께 설득하기 위해 최선을 다할 것”이라고 덧붙였습니다.
방문 기간 중 열린 별도의 기자회견에서 그녀는 페르가우 댐 건설에 참여한 영국의 거대 건설사 발포 비티를 구체적으로 언급했습니다. 그녀는 또한 과자와 비누를 생산하는 영국의 거대 다국적 ‘소비재’ 기업이자 훗날 원조 및 개발 시스템과 그 작동 방식에 대한 독특한 창을 제공할 역사를 가진 유니레버를 언급했습니다.
‘페르가우 댐 사건’에 대한 의회의 조사가 시작될 무렵 대처는 정부와 하원을 떠났지만, 대기업을 위한 로비는 계속했습니다. 그녀는 연설 한 건당 5만 달러를 받고 담배 회사 필립 모리스의 ‘지정학적 컨설턴트’로 일한 것으로 알려졌습니다. 그녀는 페르가우 수사의 명백한 증인이 될 수 있었지만 증거 제공을 거부했습니다.
말레이시아에서는 ‘페르가우 댐 사건’으로 인해 공공 부문에서 영국 계약업체에 대한 새로운 불매 운동이 일어났습니다. 영국에서는 강력한 시민사회 캠페인을 통해 원조가 자국 기업을 지원하는 것이 아니라 개발도상국의 빈곤 퇴치에 초점을 맞춰야 한다고 요구했습니다.
1994년 세계개발운동이라는 NGO는 영국 고등법원에 정부 원조 기관을 상대로 페르가우 댐 지원 결정이 불법이라고 주장하며 획기적인 법적 소송을 제기했습니다. 법원은 이에 동의했습니다.
이 스캔들은 장관급 직책을 가진 새로운 원조 기관인 국제개발부(Department for International Development)를 설립하는 데 중요한 사건이 되었습니다. 2002년에 통과된 국제개발법에 따라 영국의 모든 원조 지출은 빈곤 감소를 최우선 목표로 삼아야 했습니다. 원조는 공식적으로 영국의 상업적 이해관계와 ‘연계되지 않은’ 원조였으며, 원조 자금이 지원되는 계약을 국제 경쟁에 개방했습니다.
묶인 원조
많은 원조 공여국들이 원조 지출의 일부를 ‘묶어’ 자국 내 기업과의 계약 경쟁을 공식적으로 제한하고 있다는 사실을 알게 되었습니다. 미국에서는 주로 워싱턴 DC 지역에 기반을 두고 있으며 ‘벨트웨이 도적단’으로 알려진 소수의 계약업체가 오랫동안 USAID의 원조 자금 지원 사업을 장악해 왔습니다.
농무부 소관인 미국 식량 원조도 소수의 기업이 사업을 지배하는 비슷한 패턴을 보였습니다. 그 중에는 거대 곡물 거래업체인 Cargill, ADM, and Bunge 등이 있었습니다. 이들은 미국 국적의 선박을 통해 미국에서 가난한 나라로 운송되는 밀과 기타 상품을 공급하는 계약의 대부분을 따냈습니다. (해운 업계도 수혜를 입었습니다.)
페르가우 댐 사건과 그 이후 취해진 조치로 인해 영국은 이제 달라져야 했습니다. 개발도상국 현지에서 더 많은 상품과 서비스를 구매해야 했습니다. 원조의 목표가 장기적이고 지속 가능한 개발이라면 지역 경제 성장에 도움이 될 수 있는 사업이었기 때문에 당연한 일이었습니다.
그러나 2011년, 당시 개발부 장관 앤드류 미첼이 인도에 BAE 타이푼 전투기를 판매하려는 야심과 원조를 연계시킨 것으로 알려지면서 페르가우 댐 원조에 대한 법적 소송을 주도했던 NGO가 다시 경종을 울렸습니다.
랭커스터의 책이 나오기 몇 달 전, 영국 언론에서는 소수의 영국 민간 컨설턴트들이 수백만 파운드의 원조 계약으로 6~7천만 파운드의 연봉을 받는다는 새로운 기사가 쏟아졌습니다.
영국 정부 통계에 따르면 2014년에도 여전히 90% 이상의 계약이 영국 기업(또는 다국적 기업의 영국 자회사)에 돌아갔습니다. 원조 감시 전문가들 사이에서는 이를 ‘부메랑 원조’라고 부르기도 합니다.
영국 원조 자금이 지원되는 계약도 점점 더 대형화되어 소규모 기업이 입찰하기 어려웠습니다. 기업들은 일상적인 지원, 특정 프로젝트에 대한 ‘기술 지원’을 제공하고, 수년에 걸쳐 대규모 프로그램을 설계하고 제공했습니다. 점점 더 많은 기업들이 다른 계약업체를 선정하고 감독하는 ‘관리 에이전트’로 고용되고 있었습니다. 또한 원조 프로젝트의 결과를 조사하고 평가하는 역할도 수행했습니다.
11개 회사로 구성된 그룹이 영국 원조 자금이 지원되는 계약의 대부분을 수주하고 있었고, 이들은 국제개발처에 특별한 접근 권한을 가진 것처럼 보였습니다. 당시 국제개발부 고위 관리인 마크 로콕( Mark Lowcock)은 Supply Management 잡지에 기고한 글에서 국제개발부가 “가장 큰 전략적 공급업체”와 함께 계획을 개발하기 위해 “솔직한 토론의 장”을 만들었다고 말했습니다.
이 상위 계약업체 중 개발도상국 출신은 단 한 명도 없었습니다. 다국적 회계법인인 프라이스워터하우스쿠퍼스(PricewaterhouseCoopers)와 유럽의 대형 컨설팅 회사들이 그 중 하나였습니다. 대처와 대처의 민영화에 대한 열망으로 1992년 설립된 아담 스미스 인터내셔널(Adam Smith International)을 비롯해 많은 업체가 영국 출신이었습니다. 다른 하나는 1833년으로 거슬러 올라가는 크라운 에이전트였습니다.
한 제국에서 다른 제국으로
저희는 식민지 시대에 크라운 에이전트가 탄생했다는 사실에 흥미를 느끼고 그 역사를 파헤치기 시작했습니다. 2003년 5월, 런던 중심부의 버킹엄 궁전로에 소수의 시위대가 모였습니다. 그들은 지나가는 사람들에게 팜플렛을 나눠주고 다음과 같은 문구가 적힌 현수막을 펼쳤습니다: “전쟁과 탐욕의 대리인”으로 잘 알려지지 않은 이 회사가 그들의 목표였습니다. 그들은 “새로운 기업 정부 시대의 중심이 된 국가와 기업 사이의 어두운 영역”에서 여전히 “제국주의를 조장”하고 있었다고 말했습니다.
이 시위를 촉발한 것은 미국과 영국의 침공 이후 크라운 에이전트가 이라크에 개입한 것이었습니다. BBC는 미국 건설 대기업 벡텔과 함께 전후 청소를 전문으로 하는 “상당히 좁은 국제 기업 집단”의 일원으로 선정했습니다. 인디펜던트는 이 회사가 “미국의 이라크 재건 프로그램에서 계약을 따낸 최초의 영국 기업”이 되었다고 말했습니다.
크라운 에이전트는 영국의 원조 자금을 지원받은 계약업체 중 하나였습니다. 또한 19세기 제국의 상인에서 ‘탈식민지’ 개발 사업으로 전환한 가장 오래된 회사이기도 합니다. 이 회사의 웹사이트는 이 회사가 “1833년부터 혁신을 거듭해 왔으며” “자급자족과 번영을 가속화”해 온 오랜 역사를 가지고 있다고 설명합니다.
이전에 알려진 것처럼 왕실 대리인 사무소는 식민지 정부가 무언가를 구매해야 할 경우 제국의 중개자 역할을 했습니다. 그들은 식민지 국무장관의 감독하에 있었지만 독립적으로 운영되어 식민지 투자와 현지에서 생산되지 않은 모든 물품의 공급을 관리하고 건설 프로젝트를 감독하고 급여와 연금을 지급했습니다.
대영제국 에이전트에 대한 심층 연구를 쓴 영국의 경영사학자 데이비드 선덜랜드는 1800년대 후반에서 20세기 초에 걸쳐 에이전트의 사업이 어떻게 확장되었는지 설명하며, 예를 들어 약 30명이었던 직원이 460여 명으로 늘어났다고 말합니다. 또한 다른 계약업체에 업무를 아웃소싱하고 운송 대리점, 포장 회사 및 변호사를 고용했습니다.
선덜랜드에 따르면 처음에는 비용이 많이 들지만 양질의 서비스를 제공하는 것이 그들의 전략이었습니다. 그러나 시간이 지남에 따라 그들은 “수입 극대화에 더 관심을 갖게 되었다”고 합니다. 그들은 영국 정부 내 인맥을 이용해 “자신들의 이익을 위해 정책에 영향을 미치기 시작했고, 그 결과 비용이 많이 들고 비경제적인 철도 건설, 고비용 대출 문제, 고가의 물품 구매로 이어졌다”고 그는 말했습니다.
제국 이후
대영제국이 붕괴된 후에도 크라운 에이전트는 존속하여 국제 원조 및 개발 산업에 중점을 둔 법정 법인이 되었습니다. 설립 후 150여 년이 지난 1997년에는 민영화되어 유한회사로 전환되었습니다(현재는 재단이 전액 소유하고 있습니다).
19세기 초 크라운 에이전트가 설립될 당시에는 현대 기업의 전신인 개인 투자자와 상인의 연합인 차터드 컴퍼니(chartered companies)가 전 세계 여러 지역을 탐험하고 거래하며 식민지를 개척하고 있었습니다. 이 중 가장 유명한 회사는 아마도 자체 깃발과 영국보다 두 배나 큰 규모의 사병대를 보유한 동인도회사였을 것입니다. 이에 관한 책을 쓴 윌리엄 달림플( William Dalrymple)에 따르면 이 “위험할 정도로 규제를 받지 않는 사기업”은 “역사상 유례가 없는 기업 쿠데타를 일으켜” 인도의 대부분을 정복했습니다.
이 회사는 동남아시아와 홍콩의 일부를 점령하고, 다른 회사는 미주와 아프리카의 일부를 식민지로 삼았습니다. 식민지 ‘아프리카 출격’을 공식화한 악명 높은 1884년 베를린 회의는 이들에게 도움이 될 것입니다. 무엇보다도 이 회의에서는 영토에 대한 단순한 주장만으로는 국제적인 인정을 받기에 충분하지 않다고 말했습니다. 식민지 개척자들은 ‘효과적인 점령’을 통해 그들이 주장하는 지역에 대한 권위를 증명해야 했습니다. 전세 회사들은 기꺼이 이를 수행하고자 했습니다.
서아프리카에서는 1886년부터 니제르 왕립 회사가 니제르 델타 지역에 대한 영국의 이해관계를 한데 모았습니다. 이 회사에는 자체 경찰과 세관, 법원, 감옥이 있었습니다. 20세기 초에는 더 광범위한 유나이티드 아프리카 컴퍼니(UAC)의 일부가 되었고, 이후 대처가 1980년대 말레이시아 연설에서 언급했던 영국의 다국적 기업 유니레버(Unilever)가 식민지 이후 개발 프로젝트에 참여하게 됩니다.
대영제국이 끝났을 때, 우리는 그 인프라가 비슷하게 사라지지 않았다는 것을 알게 되었습니다. 대신, 그 중 일부는 ‘개발’이라는 기치 아래 방향이 바뀌거나 간단히 브랜드만 바뀐 것처럼 보였습니다. 원조 산업은 매우 깊은 뿌리를 가지고 있었습니다. 대기업이 원조 수혜자 중 하나라는 문제도 마찬가지였습니다.
제국에 대한 투자
당시 영국 총리 해롤드 맥밀런(Harold Macmillan)은 1960년 남아공 의회에서 행한 연설에서 “이 대륙에 변화의 바람이 불고 있으며, 우리가 좋든 싫든 이러한 국민 의식의 성장은 정치적 사실”이라고 말한 것으로 유명합니다. 그의 말이 맞았습니다.
그 무렵 대영제국은 이미 인도, 파키스탄, 지금의 스리랑카와 파키스탄, 가나를 잃었습니다. 거의 4세기에 걸친 식민지 활동 끝에 제2차 세계대전이 끝난 지 20년도 채 되지 않아 무너졌습니다.
이 시기를 연구한 뉴질랜드의 역사학자 W. 데이비드 매킨타이어는 “1945년 이후 식민지 민족주의가 급증하면서 정책 입안자들이 사건에 휩쓸렸다”고 주장합니다. 그러나 우리는 기업, 투자자, 그리고 이들과 협력한 정부 관계자들이 앞으로 일어날 일, 즉 무책임한 권력으로부터 자유와 독립을 향한 거침없는 민중들의 움직임을 알고 있었으며, 이에 관계없이 지속적인 확장을 위한 계획을 세우기 시작했음을 시사하는 많은 증거를 발견하고 있었습니다.
예를 들어, 1946년 세계은행과 여러 지부가 설립되기 전에 영국은 ‘개발 금융 기관’인 CDC(초기에는 식민지 개발 공사라고 불렀습니다)를 설립했습니다. 이 기관의 임무는 “식민지 국민들의 생산성과 부를 증가시켜 생활 수준을 향상시키는 것”이었습니다. 전후 경제가 어려움을 겪고 있는 영국에 이익을 주는 것도 분명한 목표였습니다.
이 기관이 설립된 지 얼마 지나지 않아 식민지 총독 회의에서 당시 경제부 장관이었던 스태포드 크립스( Stafford Cripps) 경은 식민지 경제 개발에 속도를 내야 할 때라고 말하며 영국의 미래는 “아프리카 자원의 신속하고 광범위한 개발에 달려 있다”고 주장했습니다.
2차 세계대전 이후 영국 경제는 어려움을 겪었고 정부는 미국으로부터 막대한 차관을 받았는데, 이 차관은 2006년에야 전액 상환되었습니다.
CDC의 초대 회장인 로드 트레프가른(Lord Trefgarne) 경은 1948년 리버풀에서 한 사업가 그룹에게 “이것이 식민지 영토의 생산성을 바라봐야 하는 세계적 배경입니다.”라고 강조했습니다. 그는 이러한 맥락에서 식민지 경제를 발전시키고 식민지 제품의 수출을 늘리는 것이 “건전한 정책”이라고 주장했습니다.
영국이 여전히 식민지 제국의 한 축이었기 때문에 이 새로운 기관의 국제적인 ‘개발’ 활동으로부터 영국이 이익을 얻어야 한다는 것은 어쩌면 놀라운 일이 아니었습니다. 하지만 크라운 에이전트와 마찬가지로 이 기관은 제국이 망해도 문을 닫지 않았습니다. 새로 독립한 국가들이 해당 국가에 투자하여 ‘개발’할 수 있도록 돕기 위해 재편되었습니다.
새로운 명분
영국 학자 스테파니 데커에 따르면 1950년대부터 ‘개발’은 아프리카의 기업 광고에서 지배적인 주제가 되었으며, 이를 교묘한 ‘홍보 전략’이라고 불렀습니다. 그러나 그녀는 대영제국과 밀접한 관련이 있고, 지속적인 존재를 위한 새로운 명분을 찾아야 했던 기업들에게는 특히 중요한 전략이었을 것이라고 말했습니다.
1960년대 중반 식민지 사무소가 해체된 후 영국 정부 내에 해외개발부라는 새로운 원조 기관이 설립되었습니다. 한편 CDC는 영연방 개발공사로 이름이 바뀌었지만 곧 비영연방 국가에도 투자하기 시작했습니다. 1980년대 대처의 민영화 추진에 저항하며 대처가 퇴임할 때까지 공기업으로 남아있었습니다.
1999년 영국 의회는 모든 주식은 여전히 정부가 소유하되 유한책임회사(CDC Group plc)로 전환하는 법안을 통과시켰습니다. 그러나 몇 년 후 관리 기능은 두 개의 새로운 회사로 분리되어 전 CDC 관리자를 포함한 민간 소유주에게 매각되었습니다: 소규모 벤처 캐피탈 펀드와 액티스(Actis)의 나머지 포트폴리오의 대부분을 위한 Aureos입니다.
이러한 변화는 이러한 분사에 대해 지불된 터무니없이 낮은 가격에 대한 정치인과 언론의 비판을 불러일으켰습니다. 얼마 지나지 않아 당시 개발부 장관 앤드류 미첼(Andrew Mitchell)은 CDC의 재정적 성공에 박수를 보냈지만 개발의 필요를 충족시키는 데 덜 직접적으로 관여하게 되었다며 개혁이 필요하다고 말했습니다.
2011년에 새로운 사업 계획이 시작되었고 CDC는 중개기관에 의존하지 않고 다시 직접 투자를 시작했으며, 빈곤 국가에 더 집중하겠다고 밝혔습니다. 그러나 몇 년이 지난 후에도 여전히 전 세계 빈곤 퇴치에 대한 영향력보다는 엘리트 수혜자를 찾아내는 것이 더 쉬워 보였습니다.
지배력
예를 들어 엘살바도르에서는 영국 CDC로부터 ‘개발 금융’을 받은 한 회사가 건설한 프로젝트 중 하나를 보았습니다. 이 프로젝트는 수도 산살바도르 외곽의 두꺼운 콘크리트 벽 뒤에 있었습니다. 빌라 베란다: 축구장과 농구장 등 편의시설과 건기에도 짙고 푸른 잔디가 깔린 새로 포장된 도로를 따라 500채가 넘는 베이지색, 갈색, 코랄 핑크색 주택이 늘어선 34에이커 규모의 문이 있는 커뮤니티입니다.
이 구역에서 가장 저렴한 주택은 117,650달러부터 시작하며 한 달에 최소 2,000달러의 가구 소득이 있어야 합니다. 이는 인구의 약 3분의 1이 하루 5.50달러의 국가 빈곤선 이하로 생활하는 이 나라 대부분의 사람들에게는 감당할 수 없는 가격입니다. 중산층을 위한 주택 건설에만 전념하는 건설 회사라는 점이 이 부문에서 우위를 점할 수 있게 해주었다고 아방세 인제니에로스( Avance Ingenieros)의 웹사이트는 자랑하고 있습니다.
산살바도르의 은행가, 관료, 사업가들이 늘어나고 해외에 거주하는 살바도르인들이 가족이나 은퇴를 위해 산살바도르에 부동산을 구입하는 사례가 증가하면서 이 회사의 재산이 늘어났습니다. 2004년에는 영국의 CDC 개발 금융 기관으로부터 330만 달러의 투자를 받기도 했습니다.
이 지역이 세계 최빈국을 대상으로 한 것은 아니었지만, 이 프로젝트는 수자원에 대한 압박으로 현지에서 비판을 받기도 했습니다. 환경운동가들은 산살바도르 주변 숲의 급속한 개발로 인해 수도의 ‘허파’가 콘크리트, 아스팔트, 대부분의 사람들이 접근할 수 없는 고급 주택으로 대체되고 있다고 말했습니다.
주 인권 사무소의 야니라 코르테즈(Yanira Cortez)는 이와 같은 메가 프로젝트가 환경과 수자원에 심각한 영향을 미치고 있으며 미래 세대의 권리를 존중하지 않고 있다고 말했습니다.
빌라 베란다 인근의 지역 단체인 북서 산타 테클라 생태 방어 위원회도 이 특정 개발이 지역 상수도, 생물 다양성, 인근 지역 사회의 삶의 질을 위협할 수 있다고 경고했습니다.
이에 대해 회사는 주택 수를 줄이고 녹지 공간을 늘리며 지역 사회 프로그램에 수십만 달러를 투자하는 것으로 계획을 수정했다고 밝혔습니다. 하지만 살바도르 환경 NGO인 Acua의 에디스 테자라는 국제 개발 기금이 이런 폐쇄적인 지역사회를 지원했다는 사실이 여전히 충격적이라고 말했습니다.
“역사는 쇼핑몰이나 폐쇄된 커뮤니티가 건설될 때마다 지역 주민이 아닌 쇼핑몰을 위해 물이 우선적으로 사용된다는 것을 가르쳐주었습니다.”라고 그녀는 말합니다.
“저를 놀라게 하는 것은 그들의 개발 아이디어입니다.”라고 그녀는 결론지었습니다.
클레어 프로보스트는 비영리 단체인 저널리즘과 사회 변화 연구소의 공동 설립자이자 공동 디렉터입니다. 사일런트 쿠데타(2023)의 공동 저자이기도 합니다.
매트 케나드는 영국 기밀해제연구소의 수석 조사관입니다. 런던 탐사 저널리즘 센터에서 펠로우를 거쳐 디렉터를 역임했습니다.
<출처>PROGRESSIVE INTERNATIONAL
